Dakterras mag blijven ondanks ontbreken vergunning

Een eigenares van een dakterras moest van de gemeente haar dakterras verwijderen op straffe van een dwangsom. Zij stelde echter dat haar bepaalde toezeggingen waren gedaan zodat zij er inmiddels op mocht vertrouwen dat het dakterras mocht blijven. De rechter was het met haar eens en dus werd een succesvol beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. In deze blog bespreken we deze casus en ook nadrukkelijk het vertrouwensbeginsel dat met deze uitspraak definitief een nieuwe invulling lijkt te hebben gekregen.  

Casus

Een eigenares van een dakterras krijgt van de gemeente te horen dat zij haar dakterras spoedig moet verwijderen. De gemeente voert aan dat er nooit een vergunning voor het dakterras is verleend. De eigenares die enkele jaren daarvoor de woning met dakterras van de vorige eigenaar heeft gekocht claimt dat het dakterras zich al 25 jaar zonder problemen op het dak bevindt. Daarbij zou er in die 25 jaar op verschillende momenten contact zijn geweest met ambtenaren van de gemeente waaruit de (vorige) eigenaar heeft kunnen begrijpen dat er niet handhavend zou worden opgetreden wegens het ontbreken van de (omgevings)vergunning. De eigenares zegt dat zij er inmiddels dan ook op mocht vertrouwen dat dit niet meer zou gebeuren. De gemeente gaat hiermee niet akkoord en blijft bij haar standpunt.

Uiteindelijk komt de zaak[1] terecht bij de Raad van State. Deze oordeelt uiteindelijk dat er weliswaar geen reden bestaat voor de eigenares om aan te nemen dat er geen vergunning nodig zou zijn of dat zij een vergunning zou krijgen, maar wél dat zij afgaande op de contactmomenten van de oud-eigenaren met de ambtenaren mocht aannemen dat er niet gehandhaafd zou worden. De Raad van State acht tevens van belang dat de situatie 25 jaar heeft voortgeduurd en dat er in die periode niet is gehandhaafd. Daarbij wegen volgens de Raad van State de belangen van de gemeente bij handhaving vervolgens niet op tegen de belangen van de eigenares. Het dakterras mag derhalve blijven.

Vertrouwensbeginsel

Veel burgers zijn van oordeel dat als hen iets wordt toegezegd door de overheid dat zij hierop  moeten kunnen vertrouwen. Dit wordt in het bestuursrecht ook wel het vertrouwensbeginsel genoemd. Vanuit dat perspectief zal de uitspraak in de bovenstaande casus menig burger dan ook niet verrassen. In de praktijk bleek echter dat het voor burgers lang niet zo eenvoudig was om een succesvol beroep te doen op dit beginsel. Zo was voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel voorheen nodig “dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde derde, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend[2]. Kort gezegd kwam het er op neer dat door deze strikte interpretatie burgers in de praktijk zelden een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel konden doen.

Gaandeweg lijkt de rechtspraak meer aansluiting hebben willen vinden bij het burgerperspectief.[3] De Raad van State heeft in de besproken casus advies ingewonnen bij staatsraad advocaat-generaal Wattel, wiens advies is opgevolgd en dus leidt tot een nieuwe invulling van het vertrouwensbeginsel.  Deze lijn heeft in de jurisprudentie inmiddels ook navolging gekregen in andere uitspraken.[4] Dit advies houdt kort samengevat in:

  • Er dient meer nadruk te komen op hoe een uitlating of gedraging overkomt op een weldenkende burger en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde;

 

  • Er wordt minder nadruk gelegd op de precieze bevoegdheidsverdeling. Voorheen kon een ambtenaar bepaalde toezeggingen doen, maar als deze uiteindelijk niet beslissingsbevoegd bleek had de burger het nakijken. Dat was met name zuur omdat het voor de meeste burgers vaak niet duidelijk zal zijn wie daadwerkelijk beslissingsbevoegdheid heeft. De burger zal hierbij wel aannemelijk moeten maken dat hij reden had om op deze ambtenaar te vertrouwen. Baliepersoneel dat verantwoordelijk is voor het verstrekken van de algemene informatie zal hier niet onder vallen, maar op toezeggingen van een bouwinspecteur bij een bouwproject dient men doorgaans te kunnen vertrouwen, óók als deze inspecteur geen beslissingsbevoegdheid heeft;

 

  • Als beide voorgaande stappen succesvol zijn doorlopen zal er vervolgens een belangenafweging moeten plaatsvinden. Dit betekent dat als een burger gerechtvaardigd mocht vertrouwen op een toezegging van een bestuursorgaan er alsnog gekeken zal moeten worden of de belangen van de burger in verhouding staan tot andere belangen zoals bijvoorbeeld het algemeen belang.

Conclusie

Burgers zullen in de toekomst vaker succesvol een beroep kunnen doen op het vertrouwensbeginsel. De overheid zal zich moeten realiseren dat toezeggingen vaker tot gerechtvaardigd vertrouwen bij burgers kunnen leiden. Toch betekent dit niet dat de burger altijd zijn zin zal krijgen, zelfs niet wanneer hij reden had om daadwerkelijk op de mededelingen van de overheid te vertrouwen. Er zal altijd een belangenafweging moeten plaatsvinden, waarbij andere belangen soms zwaarder wegen dan het belang van de betreffende burger. Wel is in dat geval eventueel een schadevergoeding mogelijk. Gelukkig voor de eigenares van het dakterras was er geen sprake van andere zwaarwegende belangen en mocht het dakterras dus blijven.

Bent u op zoek naar juridisch advies bij geschillen met de overheid? Neemt u dan vrijblijvend contact op met M2 Advocaten.

Jurist Arjan Ang (ang@m2advocaten.nl)

Advocaat Ginio Beij (beij@m2advocaten.nl)

 

[1] ECLI:NL:RVS:2019:1694

[2] ECLI:NL:RVS:2015:1016 en ECLI:NL:RVS:2015:1871

[3] Zie bv. ECLI:NL:RVS:2017:1946

[4] ECLI:NL:RVS:2019:1778 en ECLI:NL:RVS:2019:1838