Planschade: niet per se 2% voor eigen rekening bij directe planschade

Wanneer de gemeente een nieuw bestemmingsplan vaststelt kan het zo zijn dat een eigenaar van een perceel door het nieuwe bestemmingsplan schade oploopt. Het standaarduitgangspunt is dat de eigenaar in dat geval 2% van de schade voor eigen rekening neemt. De Raad van State heeft echter onlangs geoordeeld dat deze veronderstelling niet op gaat in het geval van directe schade.  Deze blog geeft een kort overzicht van het begrip planschade en gaat ten slotte in op de recente uitspraak van de Raad van State.

Wat is planschade?

In het bestemmingsplan van de gemeente staat beschreven wat de mogelijkheden zijn qua bebouwing en het gebruik van de ruimte in de gemeente. Zo wordt bijvoorbeeld geregeld in het bestemmingsplan hoe hoog een gebouw maximaal mag zijn. Indien de gemeente vervolgens een grotere hoogte vaststelt waardoor de bouw van een torenflat mogelijk wordt kan er sprake zijn van verminderd woongenot voor omwonenden. In dat geval is er sprake van planschade. Op grond van artikel 6.1 Wro (Wet ruimtelijke ordening) heeft de eigenaar dan ook mogelijk recht op een schadevergoeding  (Planschade is overigens ook mogelijk bij andere besluiten, zoals bij een verleende omgevingsvergunning).

Directe en indirecte planschade

Er bestaan vervolgens twee vormen van planschade, directe en indirecte planschade. In het geval van directe planschade lijdt de eigenaar schade doordat de mogelijkheden van zijn eigen perceel worden beperkt. In het geval van indirecte schade gaat het om ongunstige ontwikkelingen in de nabijheid van het perceel. Het eerder besproken voorbeeld van een hoge torenflat die zon wegneemt is een vorm van indirecte schade.

Voorwaarden planschade

Als er daadwerkelijk sprake is van schade dient de eigenaar nog wel aan de volgende voorwaarden te voldoen om in aanmerking te komen voor vergoeding van de planschade;

  • De eigenaar mag niet van de bestemmingswijziging hebben geweten of hebben kunnen weten toen hij de woning kocht.
  • De schade is niet al op andere wijze vergoed (bijvoorbeeld door onteigening).
  • Het verzoek tot vergoeding van de planschade moet binnen vijf jaar, nadat het besluit onherroepelijk is geworden, zijn gedaan.

Wettelijk minimumforfait

Indien er schade wordt vastgesteld bepaalt artikel 6.2. Wro dat ten minste 2% van de schade voor rekening van de eigenaar blijft. Dit heet ook wel het wettelijke minimumforfait en wordt gezien als normaal maatschappelijk risico. Onlangs oordeelde de Raad van State echter dat deze standaard 2% uit de Wro niet van toepassing is in het geval van directe schade.

Uitspraak Raad van State

De kwestie betrof een gemeente die de gebruiks- en uitbreidingsmogelijkheden op een bedrijventerrein had  beperkt. De eigenaar van het bedrijventerrein diende vervolgens een verzoek in tot planschade. Immers, zijn terrein was door de beperking aantoonbaar in waarde gedaald. De gemeente bepaalde vervolgens dat 2% van de schade voor rekening van de eigenaar diende te komen op basis van het normaal maatschappelijk risico. Hoewel de rechtbank zich aansloot bij het  besluit van de gemeente oordeelde de Raad van State anders.

Volgens het oordeel van de Raad van State is bij directe schade het wettelijk minimumforfait niet van toepassing. In het geval van directe schade dient te worden beoordeeld of er sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling (bijvoorbeeld milieumaatregelen) en of deze in de lijn der verwachting valt. Uitkomst is dus dat de gemeente goed zal moeten motiveren waarom zij van oordeel is dat een bepaald percentage tot het normale maatschappelijke risico van de eigenaar behoort. Daarentegen kan het ook zo zijn dat een onvoorziene ongebruikelijke maatschappelijke ontwikkeling (men kan hierbij bijvoorbeeld denken aan de plotselinge plaatsing van een voetbalstadion) dus volledig vergoed dient te worden in het geval van directe schade. Derhalve is het als eigenaar altijd verstandig om te onderzoeken of de gemeente voldoende rekening heeft gehouden met de situatie.

Heeft u vragen naar aanleiding van deze blog over planschade? Neemt u dan gerust vrijblijvend contact op met M2 Advocaten.

Jurist Arjan Ang (ang@m2advocaten.nl)

Advocaat Ginio Beij (beij@m2advocaten.nl)

Mededeling makelaar. Opdrachtgever gebonden? Schending zorgplicht?

Deze vragen kwamen onlangs aan de orde in een zaak bij het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. De casus was als volgt.

Verkoper schakelt een makelaar in bij de verkoop van zijn woning. Naast de woning bevindt zich een pand met een tuin. In de tuin is het restant van een voormalige woning gelegen (hierna: “de ruїne”). Volgens koper zou de makelaar voorafgaand aan de koop hebben verzekerd dat er op de plaats van de ruїne niet gebouwd zou worden. Na de koop is gebleken dat de eigenaar van het buurperceel een bouwvergunning heeft verkregen voor een nieuw te bouwen woning op de plek van de ruїne. Koper stelt vervolgens verkoper en de makelaar aansprakelijk voor de door hem geleden schade.

Ten opzichte van de verkoper stel koper zich op het standpunt dat hij gedwaald heeft bij het aangaan van de koopovereenkomst. Of anders gezegd: had koper een juiste voorstelling van zaken met betrekking tot de bouwplannen van de eigenaar van het buurperceel gehad, dan had hij de koop niet onder dezelfde voorwaarden gesloten (lees: dan had hij een lagere koopprijs betaald). Ten opzichte van de makelaar heeft koper zich op het standpunt gesteld dat de makelaar onrechtmatig gehandeld heeft door mede te delen dat op de plaats van de ruїne niet gebouwd zou worden, terwijl gebleken is dat dit wel het geval is.

Het Hof kijkt allereerst naar de vraag of verkoper gebonden is door de uitlatingen van de makelaar. Daarbij wijst het Hof erop dat een makelaar in beginsel optreedt als bode en niet als vertegenwoordiger of gevolmachtigde van de opdrachtgever. Voor het binden van de opdrachtgever zijn bijkomende feiten en omstandigheden noodzakelijk, zoals bijvoorbeeld mededelingen van de makelaar over de inhoud van de bemiddelingsovereenkomst en/of gedragingen van de opdrachtgever. Deze bijkomende feiten en omstandigheden zijn niet gesteld of gebleken, aldus het Hof. Dit betekent dat de mededeling van de makelaar omtrent de ruïne niet kan worden toegerekend aan verkoper. Daarmee is het beroep op dwaling ongegrond. De verkoper is dus niet aansprakelijk.

Vervolgens beoordeelt het Hof de vraag of de makelaar voldoende zorgvuldig heeft gehandeld. Daarbij stelt het Hof voorop dat, ervan uitgaande dat de makelaar de bewuste mededeling omtrent de ruїne heeft gedaan, deze mededeling niet ziet op een relevante eigenschap van de onroerende zaak zelf, maar op een aspect in de omgeving daarvan. In dat geval mag van een potentiёle koper iets meer oplettendheid worden verwacht dan bij een mededeling van de makelaar over de onroerende zaak zelf, aldus het Hof.

Het standpunt van koper dat de mededeling van de makelaar moet worden opgevat als een garantie voor de toekomst, deelt het Hof niet. Daarbij overweegt het Hof dat het een feit van algemene bekendheid is dat bestemmingsplannen kunnen wijzigen en dat eigenaren van aangrenzende percelen wijziging in hun percelen kunnen aanbrengen. Ook laat het Hof meewegen dat koper niet op de enkele mededeling van de makelaar heeft vertrouwd, maar ook zelf voorafgaand aan de koop onderzoek heeft gedaan naar de vraag of sprake was van bouwplannen met betrekking tot de ruїne en daartoe navraag bij de gemeente heeft gedaan.

Voor wat betreft de juistheid van de mededeling van de makelaar overweegt het Hof dat ten tijde van de mededeling sprake was van een bestemmingsplan op grond waarvan op de plek van de ruїne enkel een bijgebouw mocht worden gerealiseerd. Pas later (lees: na de koop) is vrijstelling van het bestemmingsplan verleend voor het bouwen van een woning op de plek van de ruїne. Dat betekent dat de mededeling van de makelaar in overeenstemming was met het bestemmingsplan. Bovendien heeft de makelaar voorafgaand aan de koop navraag bij de gemeente gedaan, waarop de gemeente te kennen heeft gegeven dat er geen bouwplannen met betrekking tot de tuin van het buurperceel waren. Kortom: de mededeling van de makelaar was juist. Ook de makelaar is dus niet aansprakelijk.

Uit de uitspraak volgt dat een makelaar niet snel als gevolmachtigde van zijn opdrachtgever wordt gezien. Daarnaast volgt uit de uitspraak dat een makelaar niet alleen ten opzichte van zijn opdrachtgever, maar ook ten opzichte van derden een zorgplicht heeft en dat de vraag of deze zorgplicht geschonden is, wordt beoordeeld aan de hand van alle omstandigheden van het geval.

Meer weten? Neem gerust contact op.

Marius Rijntjes (rijntjes@m2advocaten.nl)

Speelt de kans op leegstand een rol bij nieuwe bestemmingsplannen?

HUIS-TE-HUUROp 25 mei 2016 heeft de Raad van State zich over deze vraag gebogen in het hoger beroep tegen de plannen van de verbouwing en uitbreiding van een winkelcentrum in Haarlem. In deze zaak hadden appelanten aangevoerd dat de uitbreiding van het winkelcentrum niet zou berusten op goede ruimtelijke ordening. Er zou in dit plan namelijk geen rekening zijn gehouden met de grote hoeveelheid leegstaande vierkante meters winkelruimte door het faillissement van de V&D. Aangezien leegstand een belangrijke factor is om te toetsen of het plan gebaseerd is op een goede ruimtelijke ordening, zou het bijbouwen van extra vierkante meters winkelruimte leiden tot een onaanvaardbare hoeveelheid leegstand in het winkelcentrum, aldus appellanten.

De Raad van State oordeelt dat de gemeente hier geen rekening mee heeft hoeven houden bij het goedkeuren van het plan. Op het moment van het nemen van het besluit, oktober 2015, was de V&D nog niet failliet. Er is besloten op basis van gegevens die op dat moment voor handen waren, en die gegevens waren afdoende. Juridisch gezien voldoet het besluit dus aan de ladder voor duurzame verstedelijking, en is dus niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Besluit ruimtelijke ordening).[1] In dat artikel staat dat het bestemmingsplan moet voorzien in de actuele regionale behoefte en dat deze met de bestaande voorraad moet worden vergeleken. Aan de hand daarvan moet worden beoordeeld of er wel of niet extra vierkante meters detailhandel mogen worden bijgebouwd, zodat onaanvaardbare leegstand kan worden vermeden. Op het moment dat de vergunning werd afgegeven was er volgens de gebruikte gegevens behoefte aan meer winkeloppervlak, en was het plan dus gebaseerd op een goede ruimtelijke ordening. De Raad van State liet het bestemmingsplan derhalve in stand. Op zichzelf past deze uitspraak bij het “ex tunc”-uitganspunt, waarbij het besluit wordt beoordeeld op de destijds beschikbare gegevens

Achter de feiten aanlopen?

Maar: Is er nog wel sprake van een goede ruimtelijke ordening als het plan wordt uitgevoerd zoals dat is goedgekeurd in oktober 2015? Door uitvoering van het plan, zullen er namelijk meer vierkante meters winkeloppervlak bij komen, in een winkelcentrum waar de leegstand nu al significant is na de val van de V&D. De huidige leegstand is namelijk 29% van het winkeloppervlak.[2] Als het plan nu ter goedkeuring zou liggen zou het wellicht niet worden aangenomen, omdat het niet zou voldoen aan een ‘goede ruimtelijke ordening’. Moet er dan niet een middel komen om te voorkomen dat er plannen worden uitgevoerd, gebaseerd op verouderde data, met alle mogelijke negatieve gevolgen.

De V&D was een keten met relatief grote winkels, waardoor de leegstand in een groot aantal winkelcentra significant is verhoogd door het vertrek. Wat namelijk geldt voor meerdere secundaire winkelcentra, en dus niet alleen in het geval van die in Haarlem, is dat er al behoorlijke leegstand is.[3]

Het vertrek van een winkel als de V&D heeft, naast nog meer leegstand, ook invloed op de verkoop in andere winkels van de kleinere winkelcentra. V&D was namelijk een publiekstrekker die belangrijk was voor de andere winkels in datzelfde winkelgebied.[4] Als zo’n trekker wegvalt bestaat dus de kans dat andere winkels ook weg, of failliet gaan, want de klanten komen niet. En dus, nog meer leegstand.

Voor omwonenden is het ook van belang dat ze een vitaal winkelcentrum houden. Ze kunnen er hun inkopen doen, en soms hebben ze er werk. Bovendien: een winkelgebied met leegstand wordt (ervaren als) rommelig en onveilig.[5],[6] En een omgeving die onveilig is, is niet een omgeving waar mensen graag wonen.

Op de lange termijn zullen dit soort ontwikkelingen er toe leiden dat er een revitalisatieproject voor de wijk zal moeten komen,(gefinancierd) vanuit de gemeente. Al met al dus geen tekenen van een goede ruimtelijke ordening, of duurzame verstedelijking. Om deze reden zou het mogelijk moeten worden om aanpassingen aan plannen te verplichten als een gebeurtenis met een dergelijke impact zich voordoet.

Betekent dit dan dat het winkelcentrum in Haarlem gaat mislukken? Echt te voorspellen is het niet, maar dat zou niet hoeven gebeuren. Voor een deel wordt in het plan, zoals in oktober 2015 goedgekeurd, de leegstand opgevangen door flexibel te bestemmen. Tot op heden is dat een beproefde manier, ondersteund door o.a. VNG en Platform 31, om om te gaan met leegstand, en nieuwe leegstand te vermijden. Daarbovenop krijgt het winkelcentrum een nieuwe publiekstrekker erbij, een bioscoop. Hierdoor zullen verschillende groepen mensen naar het winkelcentrum komen, gedurende de hele dag, en is de kans op het negatieve effect van leegstand, verloedering, vrij klein.

Bij andere plannen is dit soort publiekstrekkers er niet (of niet realistisch) en daarom is het van belang een instrument te hebben waarmee wordt voorkomen dat er wordt gebouwd voor leegstand, met de bijkomende negatieve sociaaleconomische gevolgen. De Raad van State zou in dit soort gevallen moeten kunnen toetsen op de huidige situatie in plaats van de situatie ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan.

Alicia Schoo
schoo@m2advocaten.nl

[1] ECLI:NL:RVS:2016:1400, Raad van State, 201508654/1/R6

[2] ECLI:NL:RVS:2016:1400, Raad van State, 201508654/1/R6

[3] V&D winkelgebieden wacht nieuwe impuls, Colliers 02-03-2016

[4] V&D winkelgebieden wacht nieuwe impuls, Colliers 02-03-2016

[5] Winkelgebied van de toekomst, Arjan Raatgever, Hans-Hugo Smit en Joost Nicasie (Platform31)

[6] Carmona, M., 2010. Public places – urban spaces. Oxford (UK), Burlington (USA), Architectural Press.

Kan bouwen volgens het bestemmingsplan toch onrechtmatig zijn?

Voor de meeste bouwwerkzaamheden is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (voorheen: bouwvergunning) nodig. Als de bouwvergunning eenmaal is verkregen kan de bouw gestart worden.

Stel nu dat een omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden, omdat er geen rechtsmiddelen tegen zijn ingesteld. De buren zijn echter mordicus tegen het bouwwerk. Volgens hen is er sprake van onrechtmatige hinder. Kan er dan toch doorgebouwd worden?

Deze vraag speelde in een recente uitspraak van de rechtbank Noord-Holland. In dat geval had een bouwbedrijf een omgevingsvergunning gekregen om een opbouw op te trekken bovenop een gebouw. Deel van deze opbouw was een hoge blinde muur op 1.40 meter afstand van het buurperceel. De opbouw zou er voor zorgen dat er een aanzienlijke schaduwwerking zou ontstaan bij het perceel van de buren, naast dat de opbouw erg massaal was. Volgens de buren was er daarom sprake van onrechtmatige hinder.

De rechter overwoog in dit geval dat een vergunninghouder er in het algemeen op mag vertrouwen dat als hij een omgevingsvergunning krijgt, hij daar ook gebruik van mag maken. Een omgevingsvergunning is echter geen vrijbrief om onrechtmatige hinder te veroorzaken tegen over een of meer omwonenden.

In het bestemmingsplan, op grond waarvan een omgevingsvergunning wordt verleend, wordt niet (altijd) de eventuele hinder voor de buren meegenomen. Ook al is er een onherroepelijke omgevingsvergunning, toch moet steeds getoetst worden of het bouwwerk geen onrechtmatige hinder oplevert.

In dit geval vond de rechter dat het bouwwerk dusdanig massaal was dat er sprake was van onrechtmatige hinder. De rechter gaf uiteindelijk een praktische oplossing. Er kon doorgebouwd worden, mits de bouwer een compensatie van € 40.000,- aan de buren betaalde.

Belangrijk om te onthouden is in ieder geval dat ook als er gebouwd wordt volgens het bestemmingsplan dit toch kan betekenen dat er van onrechtmatige hinder sprake is.

Perceel gekocht, maar ik krijg geen bestemmingswijziging. Wat nu?

Deze vraag kwam onlangs aan de orde in een zaak bij de Voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag. De casus was als volgt. Verkoper heeft een perceel tuinland aan koper verkocht. Daarop rust de bestemming “glastuinbouw”. In de koopovereenkomst is de volgende bepaling opgenomen:

“Deze overeenkomst zal, mits met inachtneming van het navolgende, ontbonden (kunnen) worden in elk van de volgende gevallen:

a.      a. Als koper niet voor 14 januari 2013 aanstaande van gemeentewege een bestemmingswijziging heeft verkregen om een woonhuis van minimaal 2.000 m3 te mogen bouwen danwel aan hem een schriftelijke toezegging daartoe is gedaan. Indien er uitzicht is op het verkrijgen van de bestemmingswijziging na deze datum en er geen signalen zijn dat geen bestemmingswijziging zal worden verkregen zal koper eveneens het object afnemen. Koper zal ter verkrijging van de bestemmingswijziging al het hem mogelijke verrichten;

b.      b. (….)”

Koper doet op 10 januari 2013 een beroep op de ontbindende voorwaarde. Verkoper vordert vervolgens in kort geding een veroordeling van koper tot medewerking aan de levering van het perceel tuinland.

De Voorzieningenrechter stelt vast dat koper voor 14 januari 2013 van gemeentewege geen bestemmingswijziging heeft verkregen om een woonhuis te bouwen van minimaal 2.000 m3 en dat de gemeente geen schriftelijke toezegging daartoe heeft gedaan.

Vervolgens komt de vraag aan de orde of er uitzicht is op het verkrijgen van de bestemmingswijziging. Koper en verkoper verschillen van mening over de vraag wanneer sprake is van uitzicht op het verkrijgen van de bestemmingswijziging. Koper is van mening, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dat vereist is dat de planologische wijziging (lees: bestemmingswijziging) in procedure moet zijn gebracht, oftewel dat de bestemmingswijziging moet zijn opgestart. Nu dat niet het geval is, is geen sprake van uitzicht op het verkrijgen van de bestemmingswijziging, aldus koper.

Verkoper daarentegen is van mening dat koper een te beperkte uitleg hanteert en dat, nu de goedkeuring van Provinciale Staten elk moment kan worden verkregen en de bestemmingswijziging zelfs nog – als alles meezit – kan worden meegenomen in het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan, wel degelijk sprake is van uitzicht  op het verkrijgen van de bestemmingswijziging.

Voor wat betreft de uitleg van de bepaling “indien er uitzicht is op” stelt de Voorzieningenrechter voorop dat het niet gaat om alleen maar een zuiver taalkundige uitleg van de bepaling, maar dat het ook aankomt op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de bepaling mochten toekennen en op hetgeen zij in dat verband redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten (de zogenaamde Haviltex-norm).

De Voorzieningenrechter volgt voorts het standpunt van koper en is van oordeel dat op 14 januari 2013 een juridische basis ontbreekt om een ontwerpbestemmingsplan in procedure te brengen tot wijziging van de bestemming “glastuinbouw”. Weliswaar is een verzoek gedaan om de Provinciale Structuurvisie te wijzigen, maar daarover is nog geen besluit genomen. Daarnaast is het voorontwerp bestemmingsplan de fase van inspraak ingegaan, maar eerst dient de Provinciale Structuurvisie te worden gewijzigd, vervolgens het bestemmingsplan en dan moet er nog een wijzigingsbesluit van B&W volgen, aldus de Voorzieningenrechter. Daarmee is geen sprake van uitzicht op het verkrijgen van de bestemmingswijziging en de vordering van verkoper tot medewerking aan de levering wordt dan ook afgewezen.

Voor verkopers is het dus van belang om goed na te denken over de vraag wanneer wel en niet sprake is van uitzicht op het verkrijgen van een bestemmingswijziging en dat goed in de koopovereenkomst te omschrijven. Doen zij dat niet dan zou dat wel eens nadelig kunnen werken.  

Marius Rijntjes (rijntjes@m2advocaten.nl)

Hoe werkt handhaving bij gebruik dat deels strijdig is met het bestemmingsplan?

In de planvoorschriften van een bestemmingsplan is vastgelegd op welke wijze een bepaald pand of perceel gebruikt mag worden. In de praktijk komt het geregeld voor dat een perceel in strijd met de bestemming wordt gebruikt. Zo kan een perceel bijvoorbeeld worden gebruikt als kantoor, terwijl de bestemming alleen “woningen” toelaat.

Het college van Burgemeester & Wethouders (B&W) kan dan tot handhaving overgaan. Dit kan bijvoorbeeld door een last onder dwangsom op te leggen, waarbij de overtreder een dwangsom moet betalen als er niet binnen een bepaalde termijn een einde wordt gemaakt aan het verboden gebruik. B&W kan uit eigen beweging tot handhaving overgaan, of op verzoek van een belanghebbende, bijvoorbeeld een omwonende of een nabijgelegen concurrent.

Soms kan het voorkomen dat een perceel slechts voor een deel in strijd met de bestemming wordt gebruikt. Kan er dan gehandhaafd worden? In de praktijk wordt dan beoordeeld of het gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan “ondergeschikt” is aan het wél toegestane gebruik.

Een voorbeeld is een procedure die speelde in Deventer. Het betrof een muziekwinkel op een bedrijventerrein. Volgens het bestemmingsplan was op het betreffende adres alleen “groothandel” toegestaan. In de praktijk functioneerde de muziekwinkel echter deels als groothandel en deels als detailhandel. Vervolgens werd er bij B&W  een verzoek om handhaving gedaan. De verzoekers meenden dat niet werd voldaan aan de bestemming. B&W heeft daarop onderzocht of het (verboden) gebruik als detailhandel ondergeschikt was aan het gebruik als groothandel. Via een accountantsrapport werd vastgesteld dat de omzet van de muziekwinkel voor slechts 12% uit de detailhandelsactiviteiten werd gehaald. Het omzetpercentage alleen is echter niet voldoende. Er moet ook gekeken worden naar de inrichting en indeling van de muziekwinkel en de soort bezoekers (In dit geval zouden particuliere bezoekers duiden op detailhandel en zakelijke bezoekers op groothandel). Ook uit onderzoek naar die aspecten bleek dat de groothandelsfunctie overheerste. Er was dus slechts voor een ondergeschikt deel sprake van strijd met de bestemming. B&W wees dus het verzoek om handhaving af en de rechter liet deze afwijzing in stand.

In de praktijk blijkt dus dat als een perceel voor meerdere doeleinden wordt gebruikt, aan de hand van zaken als omzet, inrichting en bezoekers wordt bepaald of het verboden gebruik ondergeschikt is. In dat geval is er geen sprake van strijd met het bestemmingsplan.

Lees hier de volledige uitspraak.

Ginio Beij (beij@m2advocaten.nl)

Factory Outlet Center in Halfweg. Een goede ontwikkeling?

Het jaar 2013 begon goed voor de gemeente Halfweg, want trots werd tijdens de Nieuwjaarsborrel aangekondigd dat er groen licht was gegeven voor het vestigen van een Factory Outlet Center in die gemeente. De ontwikkeling beslaat in totaal maar liefst 108.000 m2 waarbij 29.000 m2 aan detailhandel is toegestaan. De grootschaligheid van dit project maakt veel discussie los en wordt door sommigen gezien als een bedreiging voor het winkelbestand in de Nederlandse binnenstad.

Wat is een Factory Outlet Center?

Een Factory Outlet Center (“FOC”) is een uit de Angelsaksische landen overgewaaid detailhandelsconcept. Bij een FOC gaat het doorgaans om winkels waar door fabrikanten met veel korting voorraden worden verkocht die uit de handel zijn genomen, bijvoorbeeld restpartijen omdat er een nieuwe collectie in de reguliere winkels is uitgebracht. Vaak is een FOC voornamelijk gericht op de modebranche. Het FOC Halfweg onderscheidt zich doordat er een breder branchepatroon is. Zo is het de bedoeling dat er ook een grote supermarkt komt met drogisterij/slijterij van in totaal 4.000 m2 aan winkelvloeroppervlak.

In Nederland zijn er nu drie FOC’s, het zgn. Designer Outlet Center (DOC) in Roermond, het FOC Bataviastad en het FOC Rosada in Roosendaal. Ik ben zelf betrokken geweest bij de procedures rondom het FOC Rosada in Roosendaal. Naast veel juridische strijd over luchtkwaliteit, kapvergunningen en beschermde vleermuissoorten was een belangrijk twistpunt: hoeveel ruimte is er voor een FOC in Nederland en wat is het effect daarvan op de binnenstad? Destijds was de heersende opinie dat er in Nederland alleen nog maar ruimte was voor één FOC. Om de binnenstad te beschermen werden er voorts strenge eisen gesteld aan de branchering binnen het FOC. De invulling van het FOC Halfweg laat zien dat die uitgangspunten van het detailhandelsbeleid zijn verschoven de afgelopen jaren.

Juridisch kader FOC Halfweg

De plannen voor het FOC Halfweg worden nu groots gelanceerd, maar in feite is de juridische strijd daaromtrent al een paar jaar bezig. Heet hangijzer in de discussie was het vaststellen van het bestemmingsplan “Halfweg West 2008”, waarin detailhandel op deze grote schaal was opgenomen. Belangrijk discussiepunt was in hoeverre door dit bestemmingsplan het voorzieningenniveau van de detailhandel in de omliggende gemeenten duurzaam ontwricht zou kunnen worden. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) oordeelde in een uitspraak van 12 december 2009 dat enkele winkeliers in de omliggende binnensteden mogelijk inderdaad negatieve gevolgen zouden ondervinden van de voorziene grootschalige detailhandel in Halfweg. Volgens de Afdeling is echter doorslaggevend of er uiteindelijk voor de consument voldoende voorzieningen overblijven die op redelijke afstand bereikbaar zijn. Aangezien in het gedeelte van Nederland waarin Halfweg ligt voldoende winkels zijn, is er volgens de Afdeling geen vrees om te veronderstellen dat er geen voorzieningen voor de consument overblijven.

Deze uitspraak[1] markeerde een breuk met het beleid van voorheen, waarbij de binnenstad sterker werd beschermd door het PDV/GDV-beleid.

PDV/GDV-beleid

Nederland kende van oudsher een strikt beleid om de winkelgebieden in de binnenstad te beschermen, in planologisch jargon ook wel de “fijnmazige structuur van de winkelvoorzieningen” genoemd. Tot enkele jaren geleden gold het zogenaamde PDV/GDV-beleid, waarbij PDV staat voor “perifere detailhandelsvestigingen” en GDV voor “grootschalige detailhandelsvestigingen”. Een perifere detailhandelslocatie kan omschreven worden als een locatie aan de rand van de stad, meestal dichtbij een snelwegknooppunt, met veel parkeerplaatsen en ruimte voor grote winkelvestigingen.

Het PDV/GDV-beleid hield in dat in beginsel op perifere lokaties alleen detailhandelsvestigingen toegestaan waren voor grote goederen. Daar vielen de zgn. ABC-goederen onder (Auto’s, Boten en Caravans), maar ook bijvoorbeeld meubelzaken. Later werden ook winkels met kleinere goederen toegestaan, maar dan wel met een groot winkelvloeroppervlak (bijvoorbeeld de MediaMarkt). Grote supermarkten waren echter niet toegestaan, zodat Nederland niet het fenomeen kent van de zgn. weidewinkels (zoals de hypermarché in Frankrijk). Grote shoppingmalls op perifere lokaties komen in Nederland nu nog niet voor. Voorstanders van het PDV/GDV-beleid menen dat door het strikt uitvoeren van dat beleid Nederland nog steeds rijk is aan attractieve winkelgebieden in de binnenstad. Er was echter ook kritiek op dit beleid, omdat het de nieuwe ontwikkelingen in de detailhandel tegenhield, waarbij de trend is dat winkelvestigingen steeds grootschaliger worden. In de Nota Ruimte uit 2004 werd het PDV/GDV-beleid dan ook losgelaten en werd het aan de lokale overheden overgelaten om het perifere detailhandelsbeleid te regelen. Eerst volgden de lokale overheden nog het PDV/GDV-beleid, maar langzamerhand werd dat losgelaten. De toegenomen versoepeling van het PDV/GDV-beleid is een reden waarom het winkelbestand in de binnenstad onder druk staat, naast andere redenen die er al zijn.

Negatieve ontwikkelingen voor het winkelbestand in de binnenstad.

Er zijn in hoofdzaak drie oorzaken waarom het winkelbestand, waaronder die in de binnenstad, onder druk staat. Om te beginnen is daar, zoals voor iedere branche, de economische crisis van de afgelopen jaren. Verder heeft de omzet van winkelvestigingen te lijden onder de toenemende populariteit van internetverkopen. Steeds meer consumenten oriënteren zich in de winkel om vervolgens op internet de goedkoopste aanbieder te zoeken. De omzet trekt dus weg uit de fysieke winkelvestigingen. De derde oorzaak komt vanuit een andere hoek. Veel winkeliers zijn zelfstandige ondernemers, vaak familiebedrijven, die simpelweg geen opvolging hebben. Dat komt deels door de vergrijzing en deels omdat de jongere generatie er niet (meer) voor voelt om de winkel over te nemen maar liever iets anders gaat doen.

Vanwege het loslaten van het PDV/GDV-beleid en de versoepeling van de rechtspraak komt er dus nu nog een bedreiging bij, met het FOC Halfweg als voorbeeld. Het FOC Halfweg heeft  een verzorgingsgebied dat veel groter is dan het relatief kleine Halfweg zelf. Het FOC Halfweg zal concurreren met de binnensteden van o.m. Haarlemmermeer (Hoofddorp etc.), Haarlem, Amsterdam, Amstelveen, Heemstede en Velsen. Het is zeer de vraag of dit overaanbod toegevoegde waarde zal hebben.

Hoe nu verder met de discussie over het FOC Halfweg en de binnenstad?

De (juridische) strijd rondom het FOC Halfweg lijkt nog niet voorbij. De CBW-MITEX, de branche-organisatie van ondernemers in wonen, mode, schoenen en sport is bijvoorbeeld kritisch over de plannen en heeft aangekondigd zich met juridische middelen er tegen te verzetten. De juridische discussie zal zich echter vermoedelijk beperken tot de vraag of de bewuste plannen passen binnen het eerder genoemde bestemmingsplan. De onderliggende discussie, of een dergelijke grootschaligheid op een perifere locatie planologisch passend is, werd in essentie reeds beslecht bij de procedure over het vaststellen van het bestemmingsplan.

Belangrijker nog is dat, zoals hiervoor geschetst, er een tendens in het beleid en de rechtspraak is die ruimte geeft voor veel grootschalige detailhandel op perifere lokaties van uiteenlopende branchering. Het moment dat er grote shopping malls op snelwegknooppunten in Nederland gaan verschijnen lijkt niet ver meer weg. Het is de vraag of dat een wenselijke ontwikkeling is. Het wordt tijd dat beleidsmakers daar een oplossing voor vinden, omdat anders de aantrekkelijkheid van winkelgebieden in de Nederlandse binnensteden wel eens sterk zou kunnen afnemen.

Ginio Beij (beij@m2advocaten.nl)

Uitspraak Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State inz. bestemmingsplan “Halfweg West 2008”


[1] Deze uitspraak past in een eerder ingezette lijn, zie bijvoorbeeld ook Uitspraak ABRvS 10 juni 2009, LJN: BI7245. Volgens sommigen speelt ook de Europese Dienstenrichtlijn uit 2010 een rol in het versoepelen van de rechtspraak hierover.